...

Mungkinkah Dilakukan?

by user

on
Category: Documents
0

views

Report

Comments

Transcript

Mungkinkah Dilakukan?
Kementerian Kehutanan
Badan Penelitian dan Pengembangan Kehutanan
Pusat Penelitian dan Pengembangan Perubahan Iklim dan Kebijakan
ISSN : 2085-787X
Jl. Gunung Batu No. 5 Bogor; Telp.: 0251 8633944; Fax: 0251 8634924;
Email: [email protected]; Website: www.puspijak.org
Volume 8 No. 3 Tahun 2014
KebijakanLand
Swap
Mungkinkah Dilakukan?
Sulistya Ekawati, Lukas Rumboko, Yanto Rochmayanto,
Kushartati, Fenti Salaka, Zahrul Muttaqin
Ringkasan
Wacana land swap mengemuka setelah dokumen Stranas REDD+ menjadikan
kegiatan tersebut sebagai langkah strategis untuk implementasi REDD+. Di tengah
gencarnya upaya beberapa pemda untuk mengkonversi hutan di wilayahnya, wacana
tersebut diusung oleh para penggiat REDD+. Landasan hukum yang ada belum
mengatur tukar-menukar hutan untuk tujuan kehutanan (konservasi), selama ini
peraturan yang ada hanya mengatur tukar-menukar untuk tujuan penggunaan kawasan
hutan (tujuan di luar sektor kehutanan). Implementasi land swap akan menimbulkan
fragmentasi lahan yang berdampak sosial, ekonomi, politik dan lingkungan. Urutan
prioritas kebijakan yang disarankan untuk menyikapi wacana land swap adalah:
Prioritas I : Menggunakan instrumen kebijakan Payment Environmental Services
(PES) untuk lahan APL yang berhutan (mengandung high conservation
value tinggi (hutan primer dan lahan gambut).
Prioritas II : Land swap dilakukan melalui review RTRWP.
Prioritas III : Perbaikan tata kelola lahan hutan yang terdegradasi.
Prioritas IV : Pembelian lahan APL oleh pemerintah.
Prioritas V : Melakukan tukar-menukar kawasan hutan terdegradasi dengan APL
berhutan. Areal yang paling mungkin dilakukan land swap adalah
mempertahankan hutan primer di hutan produksi konversi.
HUTAN TERDEGRADASI
DI LUAR KAWASAN HUTAN YANG BERHUTAN
Ringkasan
•
1
Urgensi
Permasalahan
Apa yang dimaksud
dengan land swap?
2
•
Land swap adalah tukar-menukar
lahan. Land swap di sektor kehutanan
dilakukan dengan cara menukar
kawasan hutan terdegradasi dengan
areal di luar kawasan hutan yang
berhutan. Kawasan hutan yang sudah
gundul ditukar dengan lahan yang
berstatus Areal Penggunaan Lain (APL)
yang dinilai masih memiliki tutupan
hutan yang bagus dengan cadangan
karbon yang tinggi. Wacana land
swap muncul dalam dokumen Strategi
Nasional REDD+, disebutkan bahwa
pada fase II implementasi REDD+ akan
dilakukan identifikasi secara spesifik
dan menuntaskan persiapan land swap.
Pada fase III (2014 - dan seterusnya)
Kebijakan Land Swap mungkinkah dilakukan?
direncanakan melaksanakan land
swap. Berdasarkan dokumen tersebut,
meninjau dan merevisi kerangka hukum
bagi penyelesaian atas isu hak-hak
atas lahan, dan land reclassification/
land swapping merupakan saah satu
langkah strategis menuju efektivitas
pelaksanaan REDD+. Pertanyaan
yang kemudian muncul adalah bisakah
wacana land swap terealisasi? Wacana
yang berkembang saat ini, konsep land
swap yang yang ada bertujuan untuk
konservasi, karena lebih dititik-beratkan
pada perhitungan pengurangan emisi
dengan peningkatan cadangan karbon
dari lahan yang bertutupkan hutan.
Mengapa perlu
land swap?
Luas kawasan hutan di Indonesia
menurut catatan Direktur Inventarisasi
Sumber Daya Hutan (2013) adalah
124,02 juta hektar, sekitar 71,21%
merupakan areal berhutan dan 28,78%
lainnya areal tidak berhutan. Sementara
luas lahan Areal Penggunaan Lain
(APL) seluas 63.89 juta hektar, sebesar
13% di antaranya masih berhutan. Data
tersebut memperlihatkan ada kawasan
hutan yang tidak lagi berhutan dan
sebaliknya terdapat lahan APL yang
masih berhutan, sehingga muncul
pemikiran untuk melakukan land swap
(tukar-menukar lahan).
Di APL terdapat hutan primer (1.306,4
ribu ha) dan lahan gambut (3.720
ha). Kedua lokasi tersebut menjadi
prioritas untuk dilakukan land swap
karena berpotensi menjadi pengganti
peran fungsi hutan dari kawasan hutan
yang telah terdegradasi. Hutan primer
dan lahan gambut di APL menyimpan
kekayaan biodiversitas tinggi dan
cadangan karbon tinggi. Dikhawatirkan
kawasan tersebut sewaktu-waktu bisa
berubah atas dalih kebutuhan manusia
akan lahan. Beberapa provinsi yang
berpotensi untuk dilakukannya land
swap adalah: Kalimantan Timur, Nusa
Tenggara Timur, Kalimantan Barat,
Sulawesi Tengah dan Jawa Timur.
Perspektif apa yang
berkembang?
Pada land swap terjadi pertukaran
property rights dari state property
(kawasan hutan) ke private property
(H GU sawit, H GU karet dan
sebagainya) atau perpindahan state
propert y oleh Pemerintah Pusat
(Kementerian Kehutanan) ke state
property (Pemerintah Kabupaten).
Perpindahan property rights tersebut
akan berimplikasi pada perpindahan
kewenangan, munculnya masalah
sosial ekonomi dan ling kungan.
Sementara wacana land swap bergulir,
sebagian pemerintah daerah berniat
mengkonversi sebagian hutannya sampai
batas minimal yang dipersyaratkan
Undang-Undang (luas kawasan hutan
yang dipertahankan minimal 30% dari
luas DAS). Di kalangan Kementerian
Kehutanan wacana land swap disikapi
beragam, ada pihak yang pro dan
ada pula yang kontra. Land swap
dikhawatirkan akan menyebabkan hutan
terfragmentasi. Fragmentasi tersebut
akan menyebabkan tingginya biaya
pengelolaan hutan sehingga tetap akan
mendorong terjadinya degradasi lahan.
Tulisan ini bertujuan untuk memberikan
urutan prioritas opsi kebijakan untuk
menyikapi wacana kebijakan land swap
dengan mempertimbangkan beberapa
aspek (sosial, politik, hukum, ekonomi,
ekologi dan pembelajaran kasus tukarmenukar kawasan).
Urgensi Permasalahan
•
3
Pembahasan
Landasan Hukum
land swap?
4
•
Di Indonesia, gagasan land swap
dimunculkan sebagai bagian dari upaya
mengakomodasi dinamika perubahan
sosial ekonomi dan pembangunan.
Beberapa peraturan yang terkait
dengan land swap antara lain: pasal
1541 Kitab Undang-Undang Hukum
Perdata (KUHP), UU No. 5 Tahun
1960 tentang Peraturan Dasar PokokPokok Agraria, UU No. 20 Tahun
1961 tentang Pencabutan Hak Atas
Tanah dan Benda-Benda Yang Ada
Diatasnya, UU No. 5 Tahun 1990
Tentang Konservasi Sumberdaya Alam
dan Ekosistemnya, UU No. 41 Tahun
1999 Tentang Kehutanan, UU No. 2
Tahun 2012 Tentang Pengadaan Tanah
Bagi Pembangunan untuk Kepentingan
Umum, Peraturan Pemerintah No.
10 tahun 2010 (direvisi dengan PP
No. 60 Tahun 2012) tentang Tata
Cara Perubahan Status dan Fungsi
Kawasan Hutan, Perpres No. 36 Tahun
Kebijakan Land Swap mungkinkah dilakukan?
2005 tentang Pengadaan Tanah bagi
Pelaksanaan Pembang unan untuk
Kepentingan Umum (sebagaimana
dirubah deng an Perpres No. 65
Tahun 2006), Keppres No. 55 Tahun
1993 tentang Pengadaan Tanah bagi
Pelaksanaan Pembangunan, Keputusan
Menteri Keuangan Republik Indonesia
No. 350/KMK.03/1994 tentang Tata
Cara Tukar Menukar Barang Milik/
Kekayaan Negara, Perka BPN No.
3 Tahun 2007 tentang Ketentuan
Pelaksanaan Perpres No. 36 Tahun
2005 tentang Pengadaan Tanah bagi
Pelaksanaan Pembang unan untuk
Kepentingan Umum.
Peraturan yang ada tersebut belum
mengatur tujuan tukar-menukar bagi
kepentingan konser vasi. Peraturan
yang ada di Kementerian Kehutanan
lebih banyak mengatur untuk tujuan di
luar kehutanan (penggunaan kawasan
hutan).
Pertimbangan
Ekonomi
Pertimbangan Sosial
Politik
Pertimbangan ekonomi yang dipakai
oleh pemilik lahan untuk melakukan
land swap adalah prinsip biaya korbanan
(opportunity cost) tukar-menukar lahan
tersebut. Selama opportunity cost tersebut
negatif, maka akan sulit dilakukan
land swap. Lokasi yang terpisah akan
berdampak pada meningkatnya biaya
peng elolaan hutan/kebun. Hasil
perhitungan Boer et al. (2013), estimasi
biaya per hektar land swap dari kebun
sawit di hutan terdegradasi dengan
tutupan hutan di APL adalah Rp
284.376,-. Additionality sequestrasi
karbon diperoleh dari penukaran areal
berhutan di APL dengan kawasan
hutan yang terdegradasi yang kemudian
digunakan untuk perkebunan sawit.
Kasus di Kalimantan Tengah, luas
areal yang dilakukan land swap adalah
238.047 ha, maka potensi penerimaan
dari penjualan karbon adalah 1,12
trilyun1.
Semakin tinggi relasi atau tingkat
ketergantungan masyarakat terhadap
lahan, maka potensi dampak sosial
politik land swap juga semakin tinggi
yang muaranya dapat berwujud konflik
sosial yang berkepanjangan (potracted
conflict). Umumnya konflik akan
lebih besar terjadi ketika land swap
melibatkan hak kepemilikan masyarakat
luas, sehingga diperlukan negosiasi dan
proses yang lebih lama dan sumber daya
yang lebih besar. Ketika land swap hanya
melibatkan sedikit stakeholder, proses
negosiasi relatif akan lebih mudah
dibanding yang melibatkan banyak
stakeholder. Di lokasi-lokasi APL yang
accesible relatif lebih banyak diduduki
oleh komunitas beragam, sementara di
lokasi-lokasi terisolasi (land-lockareas)
relatif dihuni oleh komunitas yang
homogen dan bahkan ada juga lokasilokasi yang masih dikuasai oleh
komunitas adat tertentu. Ketika proses
pertukaran tersebut dilakukan secara
tidak terbuka atau inklusif maka
kemungkinan dampak sosial juga
semakin besar.
Hasil anaisis Boer et al. (2013) dalam bukunya Reducing agricultural
expansion into forests in Indonesia-Analysis of implementation and
financing gaps: Central Kalimantan Case
1
Pembahasan
•
5
Pertimbangan
Lingkungan
Intensitas konflik akan tinggi ketika
pihak-pihak yang berkonflik memiliki
pertautan dengan jaringan aktor
yang yang lebih luas, menembus
batas lokalitas, melalui konektivitas
dengan beragam aktor, baik di tingkat
regional maupun nasional dengan
ting kat kepentingan yang tingg i
(misal: kepentingan politik kekuasaan,
mobilisasi politik dan ekonomi) dan
memiliki basis sumber daya, power dan
konstituen yang besar.
Dengan menggabungkan indikator
perubahan kandungan karbon dan
perubahan indeks keanekaragaman
jenis secara bersama-sama pada proses
pertukaran lahan hutan, diperoleh lima
jenis tipe lahan prioritas yang dapat
dipertukarkan. Prioritas tersebut dipilih
karena memiliki potensi peningkatan
kandungan karbon dan peningkatan
tingkat keanekaragaman jenis, yaitu:
1) Hutan terdegradasi pada kawasan
hutan ditukar dengan hutan lahan
kering primer pada APL; 2) Hutan
terdegradasi pada kawasan hutan ditukar
dengan hutan rawa primer pada APL;
3) Hutan terdegradasi pada kawasan
hutan ditukar dengan hutan mangove
primer pada APL; 4) Hutan mangrove
sekunder pada kawasan hutan ditukar
dengan hutan lahan kering primer pada
APL; 5) Hutan tanaman pada kawasan
6
•
Kebijakan Land Swap mungkinkah dilakukan?
hutan ditukar dengan hutan mangrove
primer pada APL.
Tipe penggunaan lahan yang perlu
dihindari dalam proses land swap karena
menyebabkan penurunan kandungan
C dan keanekaragaman jenis, yaitu:
1) Hutan lahan kering primer pada
kawasan hutan ditukar dengan hutan
terdegradasi pada APL; 2) Hutan rawa
primer pada kawasan hutan ditukar
dengan hutan terdegradasi pada APL; 3)
Hutan mangrove primer pada kawasan
hutan ditukar dengan hutan terdegradasi
pada APL; 4) Hutan lahan kering primer
pada kawasan hutan ditukar dengan
hutan mangrove sekunder pada APL
dan 5) Hutan rawa primer pada kawasan
hutan ditukar dengan hutan tanaman
pada APL.
Pembelajaran dari kasus pelepasan
kawasan hutan, sejak tahun 1986 hingga
2012 kawasan hutan yang telah dilepas
menjadi kawasan bukan hutan atau
APL seluas 5.775.400 ha. Dari luasan
tersebut, sebanyak 99% diperuntukkan
bagi perkebunan. Pengalaman masa
lalu menyebutkan sebagian besar ijin
perkebunan tersebut hanya berorientasi
pada Ijin Pemung utan Kayu dan
beberapa perusahaan sawit sudah
beroperasi sebelum ada ijin pelepasan
kawasan dari Menteri Kehutanan.
pembelajaran land
swap dari kasus tukar
menukar kawasan
hutan
Berdasarkan pengalaman proses Tukar
Menukar Kawasan Hutan (TMKH) di
Jawa menunjukkan bahwa penggunaan
kawasan hutan sebagian besar belum
menyelesaikan tahap akhir pelepasan
kawasan hutan. Deskripsi TMKH di
Jawa Timur menunjukkan dari 105 unit
TMKH dengan luas kawasan hutan yang
dimohon mencapai 4.609,98 ha, hanya
19 unit yang telah menyelesaikan proses
permohonan hingga mendapatkan
Surat Keputusan Pelepasan Kawasan
Hutan (SK PKH). Di Jawa Barat, dari
87 unit dengan luas 38.374,83 ha, 9
unit yang telah mendapatkan SK PKH.
Sementara itu Jawa Tengah, terdapat
87 unit dengan 9 unit yang telah
mendapatkan SK PKH. Di Provinsi
Kalimantan Barat hingga saat ini belum
terjadi TMKH karena sulitnya mencari
lahan pengganti di areal APL untuk
dijadikan kawasan hutan. Penggunaan
hutan dengan mekanisme TMKH
memerlukan dua proses yakni mencari
lahan pengganti di APL untuk menjadi
kawasan hutan dan melepaskan kawasan
hutan yang dimohon. Pelaksanaan
dua proses inipun tidak terlepas dari
biaya transaksi masing-masing proses.
Kesulitan mencari lahan pengganti
menuntut adanya perubahan kebijakan
TMKH dengan membolehkan areal
pengganti yang tidak harus berbatasan
langsung dengan kawasan hutan. Pada
kasus pinjam-pakai, banyak kasus
yang tidak mengembalikan kawasan
hutan yang dipinjam walaupun masa
berlakunya pinjam pakai habis. Di
sisi lain, banyak kawasan hutan yang
ditelantarkan oleh pemegang ijin.
Kesulitan kebija kan TMK H
diimplementasikan dan kuatnya
tekanan masyarakat terhadap hutan
menyebabkan Kementerian Kehutanan
memperlunak beberapa kebijakan yang
terkait peruntukan kawasan hutan.
Beberapa persyaratan diubah untuk
meringankan pemohon dalam proses
perubahan peruntukan kawasan hutan
seperti: 1) Dihapuskannya kriteria
lahan pengganti yang berbatasan
langsung dengan kawasan hutan (PP
No 60 tahun 2012); 2) Perubahan jenis
tutupan lahan untuk hutan produksi
yang dapat dikonversi, sebelumnya
berupa areal tanah kosong , padang
alang-alang, semak belukar atau hutan
non produktif diganti menjadi kawasan
hutan dalam keadaan berhutan maupun
tidak berhutan (PP No. 10 Tahun 2010;
Permenhut P.33/Menhut-II/2010); 3)
Dihapusnya kewenangan Kementerian
Kehutanan untuk memonitor APL dan
kawasan HCVF (PP 33 Tahun 2010).
Pembahasan
•
7
Kesimpulan dan
Rekomendasi
Konsep land swap yang saat ini
berkembang perlu dikritisi, mengingat
permasalahan kawasan hutan bukan
semata-mata permasalahan kehutanan
(forestry centris). Konsep land swap
seharusnya dipandang sebagai sebuah
mekanisme restrukturisasi kawasan
hutan agar lebih optimal mengingat
beberapa provinsi terdapat APL
berhutan, sementara kawasan hutan
sebagian kondisinya rusak.
Filosofi land swap sebaiknya bukan
semata-mata untuk konservasi hutan
(meningkatan cadangan karbon hutan),
tetapi juga mempertimbangkan fungsi
sosial ekonomi dan ekologi hutan.
Filosofi land swap bisa mengadopsi
Prioritas Kebijakan
Beberapa opsi kebijakan sesuai dengan
urutan prioritas disusun dalam
menyikapi wacana kebijakan land swap,
yaitu:
1. Prioritas I: Mengunakan instrumen
kebijakan Payment Environmental
Services (PES), misalnya Lahan APL
yang mengandung high conservation
value tinggi (hutan primer dan lahan
gambut) tetap dikonservasi dengan
pemberian pembebasan pajak atau
diikutkan dalam skema REDD+.
Kementerian Kehutanan juga perlu
memberikan apresiasi dan dukungan
usulan pemda yang mengkonservasi
lahan di luar kawasan hutan.
2. Prioritas II: Land swap dilakukan
melalui review RTRWP. Hal itu dapat
dilakukan secara keseluruhan dalam
review tata ruang lima tahun sekali,
akan tetapi masih dimungkinkan
juga dilakukan secara parsial yang
diajukan oleh bupati. Komitmen
pimpinan daerah terhadap kelestarian
hutan sangat menentukan review
RTRWP tersebut.
3. Prioritas III: Perbaikan tata kelola
hutan. Kawasan hutan banyak
8
•
Kebijakan Land Swap mungkinkah dilakukan?
filosofi tukar-menukar kawasan hutan
yang ada saat ini, yaitu memperluas
kawasan hutan, karena rasio minimal
t u k a r-m enu k a r k awa s a n huta n
dengan lahan pengganti 1:1, bahkan
dimungkinkan bisa lebih (tergantung
dari hasil penelitian Tim Terpadu atau
Tim Tukar-Menukar Kawasan Hutan
dengan mempertimbangkan nilai
ekonomi, ekologi dan sosial). Tukarmenukar kawasan hutan juga menjamin
luas kawasan hutan paling sedikit 30%
dari luas daerah aliran sungai, pulau,
dan/atau provinsi dengan sebaran
yang proporsional sehingga dapat
mempertahankan daya dukung kawasan
hutan tetap layak kelola.
yang rusak sehingga memperbaiki
lahan hutan yang terdegradasi
dengan manajemen yang lebih baik
merupakan opsi kebijakan yang
lebih utama daripada melakukan
pertukaran hutan/lahan.
4. Prioritas IV: Pembelian lahan APL
yang berhutan oleh pemerintah.
Pem b e l i a n l a ha n A P L ya ng
berhutan dengan dana APBN
dimungkinkan, tetapi Pemerintah
harus menyediakan dana yang besar
utuk keperluan tersebut. Beberapa
provinsi (seperti DKI Jakarta) sudah
membeli lahan dari APBD untuk
dijadikan hutan kota.
5. Prioritas V: Land swap bisa
dilakukan melalui tukar menukar
kawasan hutan terdegradasi dengan
APL berhutan. Areal yang paling
mungkin untuk dilakukan land
swap adalah mempertahankan
hutan primer di Hutan Produksi
Konversi.Hutan produksi yang dapat
dikonversi (HPK) adalah kawasan
hutan yang secara ruang dicadangkan
untuk digunakan bagi pembangunan
di luar kegiatan kehutanan.
Fly UP