...

Pilihan kebijakan untuk meningkatkan integrasi pasar kayu

by user

on
Category: Documents
0

views

Report

Comments

Transcript

Pilihan kebijakan untuk meningkatkan integrasi pasar kayu
Brief CIFOR memberi informasi mengenai topik
terkini di bidang penelitian kehutanan secara
ringkas, akurat, dan telah melalui proses
pencermatan oleh mitra bestari.
No. 104, November 2014
cifor.org
Pilihan kebijakan untuk meningkatkan integrasi
pasar kayu domestik di bawah tatanan Kerjasama
Kemitraan Sukarela (VPA)
Sebuah sintesis pembelajaran dari Kamerun, Republik Demokratik Kongo,
Ekuador, Gabon dan Indonesia
Paolo Omar Cerutti, Yustina Artati, Ahmad Dermawan, Alice Kelly, Guillaume Lescuyer, Elena Mejía, Krystof
Obidzinski, Pablo Pacheco, Louis Putzel, Raphael Tsanga dan Andrew Wardell
Hal-hal Pokok
•• Rencana Aksi Penegakan Hukum, Tata Kelola dan Perdagangan Sektor Kehutanan (Forest Law Enforcement, Governance and
Trade/FLEGT), yang diluncurkan tahun 2003 merupakan tanggapan Uni Eropa (EU) terhadap upaya global untuk memerangi
penebangan ilegal. Secara khusus, FLEGT bertujuan mengurangi perdagangan kayu ilegal antara Uni Eropa dan negara-negara
penghasil kayu yang menjadi mitra dagangnya.
•• FLEGT beroperasi melalui dua alat utama: kesepakatan dagang bilateral – dikenal sebagai Kerjasama Kemitraan Sukarela (VPAs)
– yang ditandatangani oleh negara-negara produsen yang bersedia, dengan Peraturan Kayu Uni Eropa/European Union Timber
Regulation (EUTR), yang mulai dijalankan pada Maret 2013. Dalam usaha menghindari pasokan kayu ilegal EUTR mewajibkan
para pengimpor di EU untuk menjalankan uji tuntas/due-diligence atas sumber-sumber pasokan kayu dari luar negeri.
•• Sampai saat ini, telah ada enam negara yang menandatangani VPA. Lima di antaranya berkomitmen untuk menerapkan
ketentuan VPA tentang verifikasi legalitas, bukan hanya untuk kayu yang diekspor ke EU tetapi juga kayu yang diperdagangkan
di wilayah negara-negara produsen. Artinya, kayu yang dipanen dan diperdagangkan di pasar domestik akan diatur oleh
skema perizinan VPA nasional (Timber Legality Assurance System/TLAS).
•• Kamerun, Republik Demokratik Kongo (RDK), Ekuador dan Indonesia memiliki sektor informal kayu domestik yang luas,
bergairah dan besar; yang mendukung mata pencaharian ribuan pengguna hutan termasuk para petani skala kecil, masyarakat
adat, para pembalak, serta pedagang dan penjual jasa seperti jasa transportasi. Sektor domestik di Gabon agak kurang
signifikan karena kecilnya populasi dan konsentrasi aktivitas di ibukota negara. Di kebanyakan negara, pekerjaan di sektor
informal sebanding atau lebih tinggi daripada sektor industri kayu formal. Perkiraan pekerjaan informal yang disediakan oleh
sektor ini sangat bervariasi dari negara ke negara lainnya, mulai dari 45.000 di Kamerun sampai sekitar 1,5 juta di Indonesia.
•• Di semua negara yang dikaji, sektor kayu domestik ditandai oleh aktivitas para pelaku usaha skala kecil, pedagang dan
penebang bergergaji mesin, yang jarang sekali memiliki izin penebangan kayu dan menebang serta memproses sejumlah
kecil kayu. Kayu berkualitas rendah ini kemudian diperdagangkan di pasar domestik atau diseberangkan ke negara tetangga,
dengan hanya membayar sedikit pajak formal. Meskipun demikian, hasil penelitian menunjukkan bahwa pada saat produk
kayu ini bergerak di sepanjang rantai produksi, 5%-10% dari biaya total yang harus dibayar oleh para pelaku usaha informal ini
berwujud pajak informal bagi para petugas kementerian terkait, polisi, militer dan petugas bea-cukai.
•• Dengan menyepakati untuk melibatkan sektor domestik sebagai bagian tak terpisahkan dari TLAS, maka negara-negara
produsen berkomitmen untuk menjalankan reformasi tata kelola di seluruh sektor kehutanan. Secara tersirat, reformasi
semacam ini mengharuskan adanya formalisasi sektor domestik melalui pemantauan, kontrol dan verifikasi.
•• Di negara-negara yang berada di Cekungan Kongo dan Indonesia, reformasi seperti ini menuntut adanya perencanaanulang kerangka kerja hukum, yang selama ini dirancang di sekitar operasi kehutanan skala besar yang berorientasi-ekspor,
dan dijalankan oleh perusahaan-perusahaan besar yang berpengaruh politik dan memegang konsensi penebangan hutan.
Di semua negara, hukum-hukum yang ada tidak dirancang dalam struktur yang mendukung pasar kayu domestik berskala
kecil yang sehat. Temuan-temuan penelitian menunjukkan perlunya meningkatkan dan menyederhanakan akses ke sumber
daya; meningkatkan akses untuk mendapatkan kredit dan mengadopsi tatanan fiskal khusus untuk sektor kayu domestik (mis.
biaya royalti, iuran terkait kegiatan pengolahan, pengangkutan dan pemasaran); meningkatkan akses untuk mendapatkan
2
No.
No.104
20
November 2014
kredit dengan kondisi yang menarik bagi para pelaku usaha skala kecil; menciptakan insentif bagi yang taat hukum; serta
menguatkan arus informasi bagi pelaku usaha skala kecil.
•• Di negara-negara yang sudah menandatangani VPA (Kamerun dan Indonesia) atau yang masih bernegosiasi (seperti RDK dan
Gabon), pengguna hutan dan pedagang lokal biasanya tidak terlibat dalam negosiasi-negosiasi VPA dalam negeri. Jumlah
mereka yang besar, tersebar di wilayah yang sangat luas, dan kapasitas pengorganisasian yang terbatas, serta ketidakselarasan
antara pemerintah pusat yang mendukung untuk memformalisasikan mereka dengan perilaku para petugas di daerah-daerah
yang mencari rente menjadi sebagian penyebabnya. Dengan demikian, perlu dibangun saluran-saluran khusus bagi para
penebang bergergaji mesin dan pedagang untuk menyampaikan dan membicarakan kebutuhan mereka, sistem tata kelola
adat, serta sejumlah tantangan potensial dan harapan yang ingin dicapai dari formalisasi.
•• Hasil kajian juga menunjukkan bahwa proses yang lebih inklusif pada diskusi awal VPA cenderung menurun seiring
berjalannya waktu, sejalan dengan menghilangnya momentum politik. Lembaga-lembaga pemerintahan selain Kementerian
Kehutanan dan Lingkungan Hidup mungkin akan disisihkan pada tahap-tahap akhir implementasi, yaitu ketika reformasi
hukum akan dijalankan. Hal ini bisa diikuti kegagalan penegakan hukum karena lembaga-lembaga yang tidak dilibatkan
dalam pembuatannya mungkin menjadi enggan menegakkan peraturan tersebut. Keterlibatan kementerian lainnya,
khususnya Kementerian Keuangan, sangat dibutuhkan agar tercipta diskusi nasional yang berbobot mengenai implikasi
finansial TLAS yang berfungsi bagi para pelaku usaha, khususnya pelaku usaha skala kecil. Diskusi semacam ini belum terjadi.
Ini dapat menyebabkan gagalnya implementasi, yaitu jika manfaat-manfaat dari sistem TLAS tidak dievaluasi sejak awal dan
diperbandingkan dengan berbagai biayanya (misalnya biaya yang harus ditanggung para pelaku usaha).
•• Proses-proses formalisasi memunculkan sejumlah keuntungan maupun kerugian, yang membutuhkan penilaian, pemantauan
dan mitigasi secara terus-menerus. Berbagai studi kasus formalisasi yang dilakukan di sektor sumber daya alam lainnya
menunjukkan bahwa proses yang dimaksudkan untuk kebaikan sekalipun bisa mengarah kepada pengucilan, kriminalisasi,
hambatan untuk memasuki pasar maupun penangkapan manfaat oleh kaum elite. Hal ini bisa secara negatif dan sepihak
memengaruhi pemangku kepentingan dan pelaku usaha skala kecil serta menyebabkan dampak negatif bagi lingkungan. Jika
direncanakan secara mendalam dan dipantau dengan baik, formalisasi dapat memperkuat transparansi dan kejelasan hak-hak
pengguna, mengurangi konflik dan meningkatkan kondisi kerja serta keuntungan ekonomi lokal.
Pendahuluan
Pada 2003, Uni Eropa (EU) meluncurkan proses FLEGT untuk
memerangi penebangan ilegal dan membatasi jumlah kayu
ilegal yang memasuki EU. Pendekatan FLEGT bertujuan untuk
mengembangkan praktik-praktik kehutanan yang berkelanjutan,
memperkuat tata kelola hutan di negara-negara produsen kayu
dan memerangi kemiskinan. Alat-alat kunci untuk mencapai
tujuan ini adalah VPA dan EUTR. Pada intinya, VPA adalah
kesepakatan perdagangan yang melaluinya EU memberikan
bantuan teknis dan pelatihan untuk membantu memperkuat
TLAS dan memastikan cara-cara yang efektif dalam verifikasi
legalitas di negara-negara produsen yang menjadi mitra
dagangnya. EUTR mewajibkan uji tuntas atas seluruh perusahaan
pengimpor dalam hal legalitas kayu pada ‘penempatan
pertamanya’ di pasar Eropa.
Sampai saat ini, ada enam VPA yang telah diratifikasi oleh EU
bersama dengan Kamerun, Republik Afrika Tengah, Republik
Demokratik Kongo, Ghana, Indonesia dan Liberia. Sejumlah
negara di Afrika, Asia dan Amerika Latin juga telah memulai
negosiasi (lihat http://www.euflegt.efi.int/vpa-countries).
Meskipun penerapan VPA memakan waktu lebih lama dari yang
semula diharapkan, masih ada optimisme bahwa VPA bersama
dengan EUTR akan membantu menghambat penebangan ilegal
di negara-negara mitra dan mengurangi penempatan kayu yang
diperdagangkan secara ilegal di pasar EU.
Ketika telah beroperasi penuh, sistem kepastian hukum dan
program-program pengembangan kapasitas diharapkan tidak
hanya akan efektif dalam menjaga integritas perdagangan kayu
secara langsung, namun juga akan memberikan sumbangan
yang lebih luas bagi pengelolaan hutan berkelanjutan, tata
kelola hutan yang lebih baik dan perbaikan mata pencaharian di
negara-negara produsen. Diharapkan tindakan-tindakan ini akan
membantu menurunkan ketidaksetaraan pasar antara sektor
domestik skala kecil dengan sektor industri skala besar yang
berorientasi ekspor.
Sekarang ini, kebijakan nasional tidak memberikan perhatian
yang memadai terhadap tantangan-tantangan terkait sektor
domestik, meliputi pertumbuhannya, dampaknya pada hutan,
peraturan yang terkait serta tautan langsung dan tidak langsung
dengan ekspor. Meskipun demikian, sejumlah negara VPA (mis.
Kamerun, Kongo, Ghana, Indonesia dan Liberia) telah memperluas
jangkauan TLAS sehingga mencakup semua kayu yang diproduksi
dan diperdagangkan secara domestik. Sebagai hasilnya, proses
FLEGT diposisikan untuk meningkatkan perhatian pada tata
kelola sektor kayu domestik, dengan menawarkan langkahlangkah kebijakan (untuk diterapkan melalui reformasi kerangka
kerja hukum), inovasi-inovasi teknis (melalui pelaksanaan TLAS),
pembangunan kapasitas berbagai aktor (mis. peningkatan
keterampilan dan pendanaan ad hoc bagi organisasi-organisasi
masyarakat madani lokal untuk memperkuat kapasitas verifikasi
dan pemantauan mandiri, atau untuk memperkuat kapasitas
media nasional dan regional dalam memberitakan masalah
kehutanan atau masalah lain yang terkait), serta konsultasi publik.
Pro-Formal
Antara tahun 2010 dan 2013, CIFOR melaksanakan Pro-Formal,
sebuah proyek yang didanai oleh EU untuk menganalisis
sejumlah pilihan peraturan dan kebijakan, agar dapat memahami
3
No. 104
November 2014
dan secara lebih baik mengintegrasikan sektor kayu domestik di
negara-negara tropis. Proyek ini dilaksanakan di tiga kawasan (Asia
Tenggara, sub-Sahara Afrika dan Amerika Latin), dan lima negara
(Kamerun, Kongo, Ekuador, Gabon dan Indonesia). Hasil-hasilnya
menunjukkan bahwa volume kayu yang dipanen oleh pengusaha
kayu skala kecil dan sumbangan finansial sektor tersebut bagi
kawasan perdesaan maupun perkotaan cukup penting, terlihat
menonjol jika dibandingkan dengan kontribusi yang sama dari
sektor industri kehutananan lainnya (Tabel 1).
Tabel 1: Temuan pokok mengenai produksi kayu
formal dan informal
KMR
GAB
RDK
IND
EKU
662
50
1.024
1.408b
60–76c
Perkiraan pekerja
45
informal (000)
1
25
1.500
3,6
Kontribusi bagi
ekonomi lokal
(juta €)
1,6
34f
63g
9h
Keuntungan dari
setiap m3 yang
5
dipanen (€/m3
RWE)
6
4–24
85i
7–183
Produksi formal
tahunan/ekspor
(kayu gergajian,
000 m3)
360
150
36
1.199j
170k
Pajak tahunan
yang dibayarkan
(sektor formal,
juta €)l
29,3
53
58m
227,2n
6,4o
Konsumsi
domestik
tahunan dari
industri kayu
informal (kayu
gergajian, 000
m3)a
32
m
n
o
Jika tidak ada penjelasan lain, maka ini mencakup wilayah, tegakan, biaya
memasuki pasar penggergajian dan ekspor.
Pajak luas kawasan dan pajak ekspor.
Kementerian Kehutanan Indonesia.
Perkiraan penulis didasarkan pada produksi total kayu gergajian dari
Kementerian Lingkungan Hidup Ekuador.
Setiap negara yang diteliti memiliki kondisi dan sejarah masingmasing yang menuntut adanya kebijakan khusus untuk dapat
mengintegrasikan sektor-sektor kayu domestik dan regional di
dalam kerangka kerja legal di negara tersebut secara lebih baik.
Sejumlah pilihan kebijakan yang spesifik untuk setiap negara
dibahas dalam seri laporan singkat yang tersedia di www.cifor.
org/pro-formal. Info brief ini menyajikan saran-saran kebijakan
umum yang muncul dari analisis komparatif dari seluruh negara
yang diteliti, serta seperangkat penelitian yang dilakukan oleh
proyek formalisasi akses dan perdagangan sumber daya alam
(Cerutti dan Lescuyer 2011; Lescuyer dkk. 2011; Mejía dan
Pacheco 2013; Lescuyer dkk, 2014; Putzel dkk, 2014; Obidzinski
dkk, dalam proses penerbitan).
Rekomendasi kebijakan
d
e
KMR = Kamerun, RDK=Republik Demokrasi Kongo, EKU = Ekuador, GAB =
Gabon, IND = Indonesia, RWE = ekuivalen kayu bulat
Ini tidak termasuk kayu yang dijual di pasar domestik tetapi berasal dari
industri penggergajian.
b
Badan Pusat Statistik (data 2010).
c
Nilai ini didasarkan pada perkiraan 24%–31% kayu informal yang terkait
dengan hutan-hutan alam.
d
Badan Pusat Statistik (2010). Data mencakup industri kayu, kertas dan
produk kertas, dan furnitur. Jika yang dihitung hanya kayu dan industri kayu
saja maka jumlahnya akan sekitar setengah juta pekerja.
e
Termasuk operator gergaji mesin dan pekerja di sentra-sentra pengolahan.
f
Hanya populasi pedesaan.
g
Badan Pusat Statistik (data 2010). Kontribusi bagi ekonomi lokal berwujud
upah/kompensasi bagi pekerja. Diasumsikan bahwa setengah dari upah/
kompensasi pekerja berada di bawah Standard Industrial Classification (ISIC
16) diberikan kepada para pekerja di industri penggergajian kayu
h
Pendapatan pengusaha skala kecil.
i
Badan Pusat Statistik (data 2010). Diperhitungkan sebagai setengah dari
keuntungan industri (ISIC16) dibagi produksi kayu gergajian.
j
Badan Pusat Statistik (2010).
k
FAOSTAT (2012).
a
l
Mempertahankan sistem politik yang inklusif
Mengingat terjadinya penundaan pada sebagian besar negara
penanda tangan, tingginya harapan mengakibatkan munculnya
kecenderungan baru untuk mempercepat proses FLEGT.
Meskipun demikian, tindakan percepatan dapat membahayakan
proses VPA yang sejauh ini berlangsung secara inklusif di
semua negara (Bollen dan Ozinga 2013). Hasil-hasil penelitian
menunjukkan adanya penurunan tingkat pelibatan lembagalembaga pemerintahan antarsektoral, yang selama ini mencirikan
pembahasan awal VPA. Kegagalan penegakan VPA kemungkinan
besar akan terjadi jika lembaga-lembaga ini tidak dilibatkan dalam
fase akhir implementasi, yaitu pada saat mengadopsi reformasi
hukum kehutanan. Sejumlah kementerian mungkin enggan atau
bahkan terang-terangan menolak memberlakukan peraturanperaturan tersebut karena mereka tidak dilibatkan dalam
pembuatannya.
Tidak disertakannya kementerian atau badan yang menangani
urusan tanah, pertanian, tenaga kerja dan pembangunan
pedesaan perlu mendapat perhatian khusus, karena lembagalembaga ini seharusnya dapat mengadopsi berbagai peraturan
yang memfasilitasi formalisasi para pengusaha skala kecil. Ini
bisa mencakup sejumlah perubahan dalam hal akses atau hakhak pelaku usaha skala kecil — lanskap mosaik hutan yang
merupakan sumber kebanyakan kayu ditebang.
Untuk mengurangi risiko ini, perlu mempertahankan proses yang
lebih inklusif. Meskipun demikian, para negosiator VPA tetap
perlu menjaga keseimbangan sedemikian rupa sehingga dapat
menghilangkan risiko membuka perdebatan dengan kementerian
lain, yang kemungkinan dapat menggeser pembicaraan dari
peraturan kehutanan dan memasuki wilayah reformasi hukum
lainnya seperti peraturan agraria atau peraturan hak guna
tanah. Jika ini yang terjadi, maka risikonya adalah semakin
memperpanjang proses reformasi terkait VPA sampai beberapa
tahun atau malahan beberapa dekade.
4
No.
No.104
20
November 2014
Pemuatan kayu gergajian di persimpangan perbatasan, RDK.
Foto oleh Francois Biloko, Reseau CREF, Goma, RDK
Mendorong pelibatan pelaku usaha skala kecil
Semua studi kasus formalisasi yang dilakukan oleh proyek ProFormal menyoroti risiko pengucilan, terhapusnya hak-hak pelaku
usaha skala kecil dan kemungkinan munculnya sejumlah konflik,
khususnya yang menyangkut kelompok-kelompok yang lebih
lemah dan yang terpinggirkan. Pada saat mendorong reformasi,
proses implementasi VPA harus memberikan perhatian khusus
bagi risiko pengucilan terhadap pelaku usaha skala kecil dan para
pedagang kayu dalam negeri. Di negara-negara VPA, industri
skala besar dan menengah mempunyai keuntungan besar dalam
melobi aktor-aktor berpengaruh, terutama dengan Kementerian
Kehutanan. Hanya karena tempat-tempat penggergajian dan
pasar kayu domestik disebutkan dalam VPA, bukan berarti kita
bisa berasumsi bahwa para pelaku usaha skala-besar tidak akan
mengerahkan kekuatan lobi mereka dalam implementasi VPA.
Hal ini dapat dilakukan untuk mendapatkan sebanyak mungkin
keuntungan dari reformasi, terutama di bawah bendera posisi
‘legal’ mereka saat ini versus kriminalisasi posisi para pelaku usaha
‘ilegal’.
Hasil-hasil penelitian proyek Pro-Formal menunjukkan bahwa
langkah-langkah praktis terbaik untuk mendorong proses
yang inklusif perlu mencakup suatu gabungan peraturan yang
disederhanakan, hak tenurial yang lebih pasti, akses kredit yang
lebih baik bagi pengelolaan hutan berkelanjutan, informasi
yang lebih baik tentang pasar, dan meningkatnya berbagai
upaya pemerintah, donor dan sektor swasta untuk membantu
para pelaku usaha skala kecil dalam membangun modal sosial.
Secara khusus, berbagai studi kasus formalisasi menunjukkan
bahwa pemilik lahan skala kecil, industri kayu skala kecil dan para
pedagang domestik bisa mendapatkan kewenangan yang lebih
besar melalui lembaga-lembaga perwakilan. Capaian yang terkait
tindakan-tindakan kolektif yang memenuhi tuntutan formalisasi
yang lebih tinggi sudah ada dan menunjukkan dampak positif
yang menjanjikan. Sebagai contoh, pengalaman baru-baru ini
di Jepara, Indonesia, menunjukkan bahwa usaha skala kecil dan
menengah (UKM) telah mampu memadukan sumber daya untuk
memenuhi tingginya biaya untuk mendapatkan perizinan Sistem
Verifikasi Legalitas Kayu/SVLK (Purnomo dkk, 2014). Namun, secara
keseluruhan, kemajuan sertifikasi kelompok tetap berjalan lambat.
Merencanakan sistem verifikasi yang
memperhatikan sisi permintaan
Tantangan terbesar bagi upaya saat ini dalam perencanaan dan
pelaksanaan sistem penelusuran balik adalah besarnya jumlah
kegiatan dan pelaku usaha informal. Pemantauan kegiatan pada
tempat pemanenan sumber daya adalah hal yang penting
terkait ketepatan waktu dan pelaksanaan Rencana Aksi FLEGT
yang lebih efektif. Akan tetapi pemantauan wilayah hutan yang
sedemikian luas tampaknya bukanlah solusi yang efisien dan
5
No. 104
November 2014
hemat biaya. Sebagaimana terlihat di semua negara tempat
kajian dilakukan, sejumlah besar kayu yang ditebang berakhir
di depot kayu atau pasar besar di kota-kota utama. Tanpa
mengabaikan dimensi ekologi penebangan kayu informal –
yang perlu lebih diperhatikan oleh pemerintah (Robiglio dkk,
2013) – situasi saat ini menunjukkan perlunya investasi yang
lebih besar dalam memantau kegiatan di tingkat hilir (misalnya
pasar, depot, penggergajian kayu, industri). Kalangan industri
juga harus turut menanggung sebagian tanggung jawab teknis
dan keuangan untuk membantu memformalisasi operasi yang
dijalankan oleh pihak-pihak yang menjadi pemasok mereka.
Kalangan ini mewakili ‘sasaran’ yang mudah untuk pengawasan
oleh pemerintah dengan sumber daya manusia dan keuangan
yang terbatas.
Secara bersamaan, dukungan dapat diberikan (dalam bentuk
kelonggaran pajak, akses pasar atau insentif lainnya) kepada
individu, usaha skala kecil maupun skala besar yang memutuskan
untuk berinvestasi di rantai pasokan domestik maupun regional
yang sesuai hukum.
Menyederhanakan peraturan, mengurangi biaya
transaksi dan mendesentralisasikan wewenang jika
memungkinkan
Pelajaran utama yang didapat dari negara-negara kajian
Pro-Formal adalah banyaknya jenis izin dan rumitnya proses
mendapatkan izin usaha. Oleh sebab itu, sebagai bagian dari
reformasi hukum, disarankan agar jenis izin dan prosedur
penerbitannya disederhanakan.
Penyederhanaan harus bertujuan untuk meningkatkan
transparansi dalam prosedur penerbitan izin, pengawasan rantai
nilai kayu domestik dan akses informasi harga kayu. Namun,
penyederhanaan juga harus melibatkan pengurangan biaya
transaksi bagi pelaku usaha skala kecil. Menanamkan investasi
pengeluaran izin yang dilakukan berdasarkan skema komunikasi
mobile dan online kurang menguntungkan, jika biaya perizinan
tersebut tetap terlalu tinggi bagi pelaku usaha skala kecil.
Salah satu cara yang mungkin dapat mengurangi biaya adalah
desentralisasi tanggung jawab dan fungsi-fungsi utama pemberi
perizinan. Hal ini bisa mencakup penerbitan izin, akses kredit
melalui sumber-sumber dana publik, bantuan teknis dan
pelayanan penyuluhan, akses untuk perbaikan benih dan lainlainnya. Namun, penting juga untuk mempertimbangkan satu
kelemahan utama. Pengalaman dari beberapa negara (Indonesia
dan Ghana, yang didokumentasikan dengan baik) menunjukkan
bahwa proses desentralisasi sering terkait dengan peningkatan
eksploitasi hutan secara informal dan tingkat deforestasi
tahunan yang lebih tinggi karena pemerintah daerah berusaha
untuk meningkatkan pendapatan asli daerah (mis. Batterbury
dan Fernando 2006). Temuan-temuan kajian Pro-Formal juga
menegaskan terus berlangsungnya penangkapan manfaat
Kayu gergajian siap untuk diangkut di sebuah stasiun kereta api, Kamerun.
Foto oleh Edouard Essiane, CIFOR
6
No.
No.104
20
November 2014
oleh kaum elite, yang harus dipertimbangkan jika, dan ketika
merancang prosedur penerbitan izin yang terdesentralisasi.
Menerapkan sistem pajak dan insentif yang inovatif
Setiap proses formalisasi harus memberikan peran yang lebih
besar kepada Kementerian Keuangan untuk mengatur skema
perpajakan yang mempertimbangkan sifat khusus dari sektor
kayu informal. Terutama dalam fase awal reformasi, ketika
skema yang diusulkan harus menyertakan insentif fiskal yang
dapat memotivasi pelaku usaha informal untuk bergabung
dengan sektor formal. Misalnya Kementerian Keuangan – jika
diberi peranan penting dalam negosiasi VPA oleh Kementerian
Kehutanan – bisa menyarankan untuk mengadopsi, menerapkan
dan memantau sejumlah insentif, misalnya kelonggaran pajak,
layanan satu pintu, atau memberikan penghargaan kepada
petugas yang berhasil menyita kayu ilegal.
Meskipun demikian, skema keuangan yang inovatif seharusnya
hanya diterapkan setelah perkiraan biaya pelaksanaan TLAS
selesai dihitung, baik bagi pelaku usaha skala besar maupun
skala kecil. Setelah biaya pelaksanaan TLAS dan potensi dampak
dari insentif baru telah diperhitungkan, maka para negosiator
VPA perlu membahas ‘peta jalan’ bagi pelaku usaha (skala besar
maupun skala kecil) agar mereka dapat memenuhi persyaratan
kepatuhan VPA di masa depan. Setelah perkiraan kemungkinan
biaya TLAS berhasil ditetapkan, insentif mulai diperkenalkan untuk
membantu masing-masing pelaku usaha dan usaha kecil dalam
memenuhi biaya tersebut (Eba’a Atyi dkk. 2013).
Insentif juga harus bertujuan untuk mengantar pelaku usaha kecil
menuju wilayah hukum sambil meningkatkan kapasitas mereka
dalam menggunakan sumber daya secara lebih baik. Insentif
fiskal dan keuangan tampaknya merupakan salah satu cara untuk
menguji coba dan mengurangi pemborosan. Misalnya di masa
depan rabat pajak dapat dikaitkan dengan investasi untuk mesin
penggergajian yang lebih baik, sedangkan pengetahuan teknis
Kementerian Kehutanan tentang kelimpahan sumber daya,
regenerasi dan pengelolaan harus benar-benar dimanfaatkan
untuk menghindari cepatnya pengurangan ‘legal’ sumber daya.
Insentif lain yang relatif mudah dilaksanakan di negara-negara
mitra adalah kebijakan pengadaan barang/jasa publik yang
mewajibkan semua kontrak publik untuk menggunakan kayu
legal yang diproduksi secara lokal. Tindakan ini bisa memberikan
insentif awal yang diperlukan oleh pelaku usaha lokal untuk
mencari izin tebang resmi, serta membayar biaya yang lebih
tinggi untuk menempuh prosedur formal, yang nantinya menjadi
bernilai karena mereka akan mendapat harga yang lebih tinggi.
Mendukung penegakan hukum dan upaya-upaya
antikorupsi
Agar dapat memberikan dampak positif, maka sebagian besar
skema insentif harus dilakukan berbarengan dengan sejumlah
upaya antikorupsi. Penyederhanaan dan reformasi hukum
merupakan satu sisi dari sekeping mata uang. Di sisi lainnya,
penegakan hukum yang efektif sangat dibutuhkan. Seperti
reformasi lainnya, penegakan hukum tidak boleh terbatas secara
eksklusif pada Kementerian Kehutanan, tetapi harus mencakup
upaya untuk menciptakan proses peradilan yang efektif, serta
mengadopsi langkah-langkah antikorupsi yang telah ditargetkan.
TLAS yang disusun dengan baik dan transparansi yang semakin
menguat dapat membantu menghilangkan beberapa simpul
di sepanjang rantai produksi yang memiliki peluang terjadinya
korupsi. Namun, bahkan sistem yang terbaik sekalipun dapat
diterobos. Hal ini terutama benar jika menghapus kebiasaankebiasaan yang sudah mengakar akan sulit mengubah perilaku
pejabat pemerintah dan pelaku usaha, terutama akibat formalisasi
usaha kehutanan skala kecil. Untuk menghasilkan perubahan
seperti ini, penerapan TLAS harus dibarengi dengan upaya-upaya
antikorupsi yang jelas dan berkelanjutan yang dipimpin oleh
kepala pemerintahan, bukan hanya oleh kementerian tertentu.
Memantau penegakan sejumlah peraturan baru
Selain penegakan hukum dalam penyebaran TLAS, pemantauan
peraturan-peraturan untuk memastikan penegakan hukum yang
adil dan konsisten sama pentingnya guna menghindari budaya
‘mengabaikan hukum’ yang dapat melemahkan sistem yang ada.
Disarankan untuk menggunakan pendekatan skala prioritas untuk
penegakan hukum. Sektor yang ‘terlemah’ yaitu pelaku usaha
tidak resmi saat ini, dapat diberi tenggang waktu pembelajaran
sebelum peraturan-peraturan baru dilaksanakan dan ditegakkan
sepenuhnya.
Peraturan-peraturan harus adil dan tidak memiliki dampak
memihak bagi kelompok pemangku kepentingan tertentu.
Namun, ada kesenjangan luar biasa dalam kapasitas pelaku
usaha informal untuk memengaruhi dan mematuhi hukum. Jika
tenggat waktu VPA yang relatif pendek ini tidak dapat dipenuhi
– sebagaimana yang ditunjukkan oleh berbagai temuan kajian
Pro-Formal – maka bisa dipilih untuk memulainya dengan
menggunakan pendekatan via negativa. Sejak awal negosiator
bisa menjamin bahwa tidak ada kayu informal yang bisa masuk
TLAS, dan bukan sebaliknya mencoba untuk menggandeng
semua pelaku usaha dengan praktik-praktik yang mereka lakukan
saat ini untuk memasuki TLAS, sebelum izin FLEGT diserahterimakan. Jika izin-izin FLEGT dimunculkan dalam waktu dekat
di pasar Uni Eropa, maka pilihan ini bisa menjadi pilihan yang
paling tidak membahayakan pelaku usaha skala kecil dan mata
pencaharian mereka, dibandingkan dengan memaksakan sebuah
kebijakan yang tidak cukup memperhitungkan perspektif dan
kebutuhan ekonomi mereka.
Mempertimbangkan isu-isu terkait lintas batas
Pendekatan formalisasi harus dikembangkan dengan cara
menindaklanjuti kompleksitas dan penegakan regulasi di seluruh
bentang lintas batas. Data historis ditambah dengan hasil-hasil
kajian menunjukkan bahwa pasar kayu nasional dan regional telah
tumbuh mantap selama dekade terakhir. Data keuangan dan
demografis yang tersedia menunjukkan bahwa tren ini akan terus
berlanjut selama tahun-tahun yang akan datang. Saat ini, kayu
informal yang diproduksi oleh pengusaha skala kecil memberikan
kontribusi signifikan di pasar-pasar yang semakin berkembang
ini. Dengan demikian, semua reformasi yang bertujuan untuk
memformalkan sektor kayu harus dipahami melalui fokus lintas
nasional, dengan kemungkinan mengikutsertakan organisasi
dan lembaga-lembaga regional dan internasional (mis. Experts
Group on Illegal Logging and Associated Trade (EGILAT) di kawasan
Asia-Pasifik, Economic Community of Central African States, the East
7
No. 104
November 2014
African Community di sub-Sahara Afrika, The Andean Community,
atau Amazon Cooperation Treaty Organization di Amerika Latin).
Untuk mencapai tujuan tersebut, ketika diperlukan, kerangka
hukum harus disesuaikan guna memungkinkan para pengusaha
dan pedagang kayu skala kecil untuk mengekspor produksi
mereka. Saat ini, tindakan seperti ini dilarang di banyak negara
VPA, padahal dengan demikian pelaku usaha skala kecil dan
pemerintah akan dapat menangkap peluang pasar yang
nantinya memberikan manfaat langsung bagi kehidupan pelaku
usaha skala kecil dan manfaat bagi penerimaan negara. Pada
gilirannya, hal ini akan mendorong perubahan yang diperlukan
untuk memasuki pasar legal. Insentif juga bisa diberikan, misalnya
dengan mulai menciptakan sistem kuota ekspor (biasanya
mendapat harga yang lebih tinggi) bagi pelaku usaha skala kecil
yang patuh.
Melihat ke depan
Penandatanganan dan pelaksanaan VPA di enam negara yang
sedang berlangsung sekarang, bersama-sama dengan negosiasi
dan persiapan di banyak negara lainnya, merupakan suatu
prestasi penting dalam proses FLEGT. Pentingnya pencapaian
ini semakin terlihat jika memperhatikan latar belakang (1)
restrukturisasi global yang terus berlanjut (dan geografi baru)
dari perdagangan kayu tropis, (2) munculnya sejumlah agenda
kebijakan sektor kehutanan lainnya (yang dominan dan sering
bersaing) dalam hal ini (terutama) REDD+, dan (3) berbagai
inisiatif baru (mis. Lacey Act serta hukum dan peraturan
penebangan ilegal Australia) dan negosiasi landasan untuk isu-isu
serupa (mis. EGILAT di kawasan Asia-Pasifik, Komisi Hutan Afrika
Tengah (Commission des Forêts d’Afrique Centrale, COMIFAC) di
Cekungan Kongo, dan Komunitas Pembangunan Afrika Selatan
(Southern African Development Community/SADC) di Afrika
Selatan).
Sejauh pertimbangannya menyangkut pasar kayu domestik dan
pelaku usaha skala kecil maka pilihan-pilihan kebijakan yang baru
dan usulan reformasi hukum perlu diuji di negara-negara yang
sudah dipilih, atau di kawasan tertentu di dalam suatu negara,
membangun komitmen politik yang jelas untuk melakukan hal
yang sama di dalam negara-negara VPA (dan bukan VPA), dan
di mana saja ditemukan adanya rekam jejak reformasi tata kelola
sektor kehutanan yang dapat ditunjukkan secara nyata. Saat ini,
tahap implementasi yang berkepanjangan di sebagian besar
negara VPA tetap merupakan bahan uji untuk sejumlah pilihan
yang diusulkan di sektor kayu domestik. Terdapat ruang yang
perlu terus dipelajari tentang inisiatif di negara-negara bukan VPA,
terutama di Amerika Latin, yang telah melaksanakan upaya-upaya
signifikan untuk meningkatkan tata kelola kehutanan, termasuk
lembaga-lembaga yang diperlukan untuk mendukung tata
kelola hutan dan pengembangan sistem yang lebih maju untuk
memantau kepatuhan hukum.
Pustaka
Batterbury SPJ dan Fernando JL. 2006. Rescaling governance and
the impacts of political and environmental decentralization: An
introduction. World Development 34(11):1851–96.
Bollen A dan Ozinga S. 2013. Improving Forest Governance: A
Comparison of FLEGT VPAs and their Impact. Brussels, Belgia and
Moreton-in-Marsh, Inggris: FERN.
Cerutti PO dan Lescuyer G. 2011. The domestic market for
small-scale chainsaw milling in Cameroon: Present situation,
opportunities and challenges. Occasional Paper 61. Bogor,
Indonesia: Center for International Forestry Research. [Tersedia
juga dalam versi bahasa Perancis: Cerutti PO dan Lescuyer G.
2011. Le marché domestique du sciage artisanal au Cameroun:
État des lieux, opportunités et défis. Occasional Paper 65. Bogor,
Indonesia: Center for International Forestry Research.]
Eba’a Atyi R, Assembe Mvondo S, Lescuyer G dan Cerutti PO.
2013. Impacts of international timber procurement policies on
central Africa’s forestry sector: The case of Cameroon. Forest
Policy and Economics 32:40–48.
Lescuyer G, Cerutti PO, Ndotit Manguiengha S dan Bilogo bi
Ndong L. 2011. The domestic market for small-scale chainsaw
milling in Gabon: Present situation, opportunities and challenges.
Occasional Paper 65. Bogor, Indonesia: Center for International
Forestry Research. [Tersedia juga dalam versi bahasa Perancis:
Lescuyer G, Cerutti PO, Ndotit Manguiengha S dan Bilogo bi
Ndong L. 2011. Le marché domestique du sciage artisanal a
Libreville, Gabon: État des lieux, opportunités et défis. Occasional
Paper 63. Bogor, Indonesia: Center for International Forestry
Research.]
Lescuyer G, Cerutti PO, Tshimpanga P, Biloko F, Adebu-Abdala
B, Tsanga R, Yembe-Yembe RI dan Essiane-Mendoula E. 2014.
The domestic market for small-scale chainsaw milling in the
Democratic Republic of Congo: Present situation, opportunities
and challenges. Occasional Paper 112. Bogor, Indonesia: Center
for International Forestry Research. [Tersedia juga dalam versi
bahasa Perancis: Lescuyer G, Cerutti PO, Tshimpanga P, Biloko
F, Adebu-Abdala B, Tsanga R, Yembe-Yembe RI dan EssianeMendoula E. 2014. Le marché domestique du sciage artisanal en
République démocratique du Congo: État des lieux, opportunités,
défis. Occasional Paper 110. Bogor, Indonesia: Center for
International Forestry Research.]
Mejía E dan Pacheco P. 2014. Forest use and timber markets in the
Ecuadorian Amazon. Occasional Paper 111. Bogor, Indonesia:
Center for International Forestry Research. [Tersedia juga
dalam versi bahasa Spanyol: Mejía E dan Pacheco P. 2013.
Aprovechamiento forestal y mercados de la madera en la
Amazonía Ecuatoriana. Occasional Paper 97. Bogor, Indonesia:
Center for International Forestry Research.]
Obidzinski K, Dermawan A, Andrianto A, Komarudin H, Hernawan
D dan Fripp E. Dalam pencetakan. Timber legality verification
system and the Voluntary Partnership Agreement in Indonesia:
The challenges of the small-scale forestry sector. Working Paper.
Bogor, Indonesia: Center for International Forestry Research.
Purnomo H, Achdiawan R, Melati, Irawati RH, Sulthon, Shantiko B
dan Wardell A. 2014. Value-chain dynamics: Strengthening the
institution of small-scale furniture producers to improve their
value addition. Forests, Trees and Livelihoods 23(1-2):87–101.
Putzel L, Kelly A, Cerutti P dan Artati Y. 2014. Formalization of
natural resource access and trade: Insights from land tenure,
mining, fisheries, and non-timber forest products. Bogor,
Indonesia: Center for International Forestry Research.
Robiglio V, Lescuyer G dan Cerutti PO. 2013. From farmers to
loggers: The role of shifting cultivation landscapes in timber
production in Cameroon. Small-Scale Forestry 12(1):67–85. doi:
10.1007/s11842-012-9205-3.
8
MIX
C014719
No.
No.104
20
November 2014
Bacaan Tambahan
Kishor N dan Lescuyer G. 2012. Controlling illegal logging in
domestic and international markets by harnessing multi-level
governance opportunities. International Journal of the Commons
6(2):255–70.
Putzel L, Kelly A, Cerutti PO dan Artati Y. 2014. Formalization of
natural resource access and trade: Insights from land tenure,
mining, fisheries, and non-timber forest products. Bogor,
Indonesia: Center for International Forestry Research.
Wit M, van Dam J, Cerutti PO, Lescuyer G, Kerrett R dan Parker
Mckeon J. 2011. Chainsaw milling: Supplier to local markets – A
synthesis. Dalam Wit M and van Dam J, eds. Chainsaw milling:
Supplier to local markets. Wageningen, the Belanda: Tropenbos
International. VII–XXII.
Proyek Pro-Formal (EuropeAid/ENV/2010-242904/TPS) yang didanai Uni Eropa ini dilaksanakan oleh Pusat Penelitian Kehutanan
Internasional (CIFOR) di tiga kawasan (Asia Tenggara, sub-Sahara Afrika dan Amerika Latin) dan di lima negara (Indonesia, Kamerun,
Republik Demokratik Kongo, Gabon dan Ekuador) selama Juli 2010 hingga Desember 2013. Proyek ini telah dilaksanakan bersama
beberapa mitra utama, dan sejumlah hasilnya telah disebarluaskan melalui sejumlah makalah khusus CIFOR, Infobrief, artikel jurnal
ilmiah dan berbagai materi lain yang diunggah ke dalam jaringan (tersedia pada situs jaringan proyek: www.cifor.org/pro-formal).
Penelitian ini dilaksanakan oleh CIFOR sebagai bagian dari Program Penelitian CGIAR pada Hutan, Pohon dan
Wanatani (CRP-FTA). Program kolaboratif ini bertujuan untuk meningkatkan pengelolaan dan pemanfaatan
hutan, wanatani, dan sumber daya genetis pohon yang mencakup lanskap dari hutan sampai ke lahan
budidaya. CIFOR memimpin CRP-FTA melalui kemitraan dengan Bioversity International, CATIE, CIRAD,
International Center for Tropical Agriculture dan World Agroforestry Centre.
Fund
cifor.org
blog.cifor.org
Pusat Penelitian Kehutanan Internasional (CIFOR)
CIFOR memajukan kesejahteraan manusia, konservasi lingkungan dan kesetaraan melalui penelitian yang membantu
membentuk kebijakan dan praktik kehutanan di negara berkembang. CIFOR adalah anggota Konsorsium CGIAR.
Kantor pusat kami berada di Bogor, Indonesia, dengan kantor wilayah di Asia, Afrika dan Amerika Latin.
Fly UP